Wenn die KI entscheiden soll, muss das Ermessen sichtbar werden

Hans Leo Bader · Helmut Scheel · 21.06.2026

Ausgangspunkt dieses Beitrags ist ein Text von Dr. Markus Sehl, der am 18.06.2026 in der Legal Tribune Online (LTO) erschienen ist. Der LTO-Beitrag berichtet über den bayerischen Entwurf eines 5. Modernisierungsgesetzes und die damit verbundene Diskussion über den Einsatz Künstlicher Intelligenz (KI) in Verwaltungsverfahren. Dieser Bericht ist Anlass für eine grundsätzliche Reflexion über KI, Ermessen und Verwaltungsverfahren. Die Debatte reicht weit über die Digitalisierung von Formularen und Akten hinaus. Sie berührt einen Kernbereich des Verwaltungsrechts: das Ermessen.

Die Frage lautet nicht nur, ob eine KI Entscheidungen treffen kann.

Die eigentliche Frage lautet:

Was muss überhaupt dokumentiert und begründet werden, damit staatliche Entscheidungen nachvollziehbar, überprüfbar und rechtsstaatlich verantwortbar bleiben?

Vollautomatisierte Entscheidungen gibt es bereits

Der aktuelle Vorstoß aus Bayern wird teilweise so dargestellt, als betrete die Verwaltung damit völliges Neuland. Tatsächlich kennt das deutsche Verwaltungsrecht automatisierte Entscheidungen bereits seit mehreren Jahren.

§ 35a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) eröffnet unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit, Verwaltungsakte vollständig durch automatische Einrichtungen zu erlassen. Dies betrifft vor allem standardisierte Verfahren, in denen feste Regeln angewendet werden und die rechtlich maßgeblichen Voraussetzungen hinreichend eindeutig feststehen.

Automatisierte Bescheide sind deshalb längst Realität – etwa in Bereichen mit stark standardisierten Massenverfahren.

Die bestehende Regelung enthält jedoch eine wichtige Grenze: Vollautomatisierte Entscheidungen kommen dort nicht in Betracht, wo Ermessen oder Beurteilungsspielräume ausgeübt werden müssen.

Genau diese Grenze rückt nun in den Mittelpunkt der Debatte.

Ermessen ist kein Rechenvorgang

Das deutsche Verwaltungsrecht kennt zahlreiche Situationen, in denen der Gesetzgeber den Behörden bewusst einen Entscheidungsspielraum einräumt.

Der Gesetzgeber verzichtet dabei auf eine vollständig starre Regelung. Stattdessen sollen Besonderheiten des Einzelfalls berücksichtigt werden. Die Verwaltung muss unterschiedliche Belange erfassen, gewichten und zu einer begründeten Entscheidung gelangen.

Der im LTO-Beitrag zitierte Verwaltungsrechtler Mario Martini weist darauf hin, dass hierfür mehr erforderlich ist als die Berechnung von Wahrscheinlichkeiten. Ermessensentscheidungen verlangen eine normativ angeleitete Abwägung und die Gewichtung unterschiedlicher Rechtspositionen. Nach seiner Einschätzung verfügen heutige KI-Systeme hierfür nicht über die notwendigen Voraussetzungen.

Ob man dieser Einschätzung vollständig folgt oder nicht: Sie verweist auf einen zentralen Punkt.

Ermessen erschöpft sich nicht in Datenverarbeitung.

Ermessen ist eine begründete Entscheidung.

Die eigentliche Herausforderung liegt nicht in der KI

Die öffentliche Debatte konzentriert sich häufig auf die technischen Möglichkeiten der Systeme.

Dabei könnte die eigentliche Herausforderung an anderer Stelle liegen.

Denn bevor eine Entscheidung automatisiert werden kann, muss zunächst klar sein:

• Welche Kriterien werden berücksichtigt?
• Welche Schutzgüter sind betroffen?
• Welche Alternativen wurden geprüft?
• Welche Unsicherheiten bestehen?
• Welche Prognosen werden getroffen?
• Welche Interessen wurden gegeneinander abgewogen?

Viele Verwaltungsverfahren beantworten diese Fragen heute nicht ausdrücklich. Sie werden häufig implizit behandelt, verteilt über Aktenvermerke, Fachgutachten und einzelne Verfahrensschritte.

Solange Menschen entscheiden, bleibt vieles davon unsichtbar.

Sobald jedoch eine KI eingesetzt werden soll, entsteht ein neuer Rechtfertigungsdruck. Die Verwaltung muss erklären können, wie Entscheidungen zustande kommen.

Die Digitalisierung macht damit ein Problem sichtbar, das bereits vorher vorhanden war.

KI kann den Rechtsrahmen sichtbar machen

KI muss nicht dort eingesetzt werden, wo Ermessen, Abwägung und Verantwortung beginnen.

Sinnvoll kann sie gerade davor sein.

In komplexen Verwaltungsverfahren besteht ein erheblicher Teil der Arbeit darin, den einschlägigen Rechtsrahmen überhaupt vollständig sichtbar zu machen: Gesetze, Verordnungen, Zuständigkeiten, Beteiligungspflichten, Fristen, Rechtsprechung, Fachgutachten und Verfahrensanforderungen müssen zusammengeführt werden, bevor eine Entscheidung getroffen werden kann.

Hier kann KI hilfreich sein.

Sie kann vorbereiten.

Sie kann sortieren.

Sie kann Hinweise geben.

Sie kann relevante Rechtsgrundlagen zusammentragen und sichtbar machen, welche Normen, Zuständigkeiten, Schutzgüter und Prüfanforderungen berührt sein könnten.

Gerade im Umweltrecht könnte dies dazu beitragen, dass ökologische Belange, Art. 20a GG, wasserrechtliche, naturschutzrechtliche oder klimabezogene Vorgaben nicht erst spät oder nur am Rand auftauchen.

Eine solche Nutzung ersetzt jedoch keine Entscheidung.

Denn auch ein vollständig ermittelter Rechtsrahmen beantwortet noch nicht die Frage, wie unterschiedliche Belange im konkreten Einzelfall zu gewichten sind.

KI kann die Vorbereitung verbessern.

Die rechtliche Bewertung, Abwägung, Begründung und Verantwortung bleiben Aufgaben der zuständigen Behörde und der handelnden Menschen.

KI kann Auswirkungen sichtbar machen

Eine weitere mögliche Rolle von KI liegt am Ende eines Entscheidungsprozesses.

Sie könnte dabei helfen, die Auswirkungen einer geplanten Entscheidung systematisch sichtbar zu machen.

Welche Schutzgüter sind betroffen?

Welche Interessen werden gestärkt?

Welche Belastungen entstehen?

Welche Gruppen, Ökosysteme oder zukünftigen Generationen könnten von der Entscheidung profitieren oder beeinträchtigt werden?

KI kann dabei unterstützen, solche möglichen Auswirkungen nachvollziehbar zu dokumentieren und unterschiedliche Szenarien für die behördliche Prüfung vergleichbar aufzubereiten.

Gerade bei komplexen Entscheidungen könnte dies dazu beitragen, Abwägungen transparenter zu machen und mögliche Zielkonflikte frühzeitig sichtbar werden zu lassen.

Auch hier ersetzt KI jedoch keine Entscheidung.

Sie kann mögliche Folgen sichtbar machen.

Die rechtliche Bewertung dieser Folgen, ihre Gewichtung in der Abwägung, die Begründung und die Verantwortung für die getroffene Entscheidung verbleiben bei der zuständigen Behörde.

Was bedeutet das für ökologische Schutzpflichten?

Besonders deutlich wird dies bei Entscheidungen mit Auswirkungen auf Natur, Landschaft, Wasser, Boden oder Klima.

Hier geht es regelmäßig nicht nur um technische Fakten. Es geht um Bewertungen, Prognosen und Unsicherheiten. Vor allem geht es um die Frage, welches Gewicht den natürlichen Lebensgrundlagen in einer konkreten Entscheidung zukommt.

Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für künftige Generationen.

Diese Schutzpflicht lässt sich nicht auf eine bloße Berechnung reduzieren. Sie verlangt nachvollziehbare Prüfung, Dokumentation und Begründung.

Gerade deshalb stellt sich die Frage, wie ökologische Schutzpflichten in zukünftigen automatisierten Verfahren sichtbar und überprüfbar bleiben sollen.

Wenn sich die Mitwelt verändert

Hinzu kommt eine weitere Herausforderung, die in der bisherigen Debatte kaum eine Rolle spielt.

Ökologische Systeme sind keine statischen Objekte. Flüsse, Wälder, Moore, Küstenräume oder Grundwassersysteme verändern sich fortlaufend. Unter den Bedingungen der Klimakatastrophe, des Artenverlusts und zunehmender Extremereignisse werden viele Entwicklungen zudem schwerer vorhersehbar.

Entscheidungen müssen deshalb immer häufiger unter Bedingungen von Unsicherheit getroffen werden.

Künstliche Intelligenz arbeitet überwiegend mit Mustern aus vorhandenen Daten. Historische Daten bilden dabei die Grundlage für Prognosen und Bewertungen. Gerade dort, wo sich ökologische Rahmenbedingungen grundlegend verändern, können diese Daten jedoch an Aussagekraft verlieren.

Hinzu kommt, dass ökologische Systeme häufig nicht linear reagieren. Lange Zeit scheinbar stabile Entwicklungen können plötzlich in neue Zustände übergehen. Wasserhaushalte, Artenzusammensetzungen oder Waldökosysteme verändern sich nicht immer schrittweise, sondern teilweise sprunghaft. Kipppunkte, Rückkopplungen und Schwellenwerte gehören zur Realität komplexer Systeme; als systemtheoretischer Bezug ist hierfür insbesondere Donella H. Meadows einschlägig.

Entscheidungen, die sich ausschließlich an historischen Mustern orientieren, laufen deshalb Gefahr, genau jene Veränderungen zu übersehen, die frühzeitig erkannt werden müssten.

Die Herausforderung besteht daher nicht nur darin, ökologische Informationen zu verarbeiten. Sie besteht auch darin, mit Unsicherheit, Dynamik und möglichen Systemumbrüchen umzugehen.

Dies spricht dafür, ökologische Entscheidungen nicht allein an vergangenen Zuständen oder statistischen Wahrscheinlichkeiten auszurichten, sondern stärker an der Frage, ob die ökologische Integrität und Entwicklungsfähigkeit eines Systems langfristig erhalten bleibt.

Die Gefahr automatisierter Vollzugsdefizite

Seit vielen Jahren wird darauf hingewiesen, dass Umweltrecht häufig nicht an fehlenden Normen scheitert, sondern an Defiziten im Vollzug.

Gesetze, Verordnungen und Schutzvorschriften existieren oftmals bereits. Die eigentliche Herausforderung liegt häufig in ihrer konkreten Anwendung, Gewichtung und Durchsetzung.

Werden bestehende Defizite lediglich digitalisiert, entsteht kein Fortschritt.

Eine unzureichende Prüfung wird durch Automatisierung nicht besser. Sie wird lediglich schneller.

Die entscheidende Frage lautet daher nicht:

Kann eine KI entscheiden?

Sondern:

Wie stellen wir sicher, dass die relevanten Schutzgüter überhaupt erkannt, dokumentiert und nachvollziehbar berücksichtigt werden?

Urteilskraft braucht Weltbezug

Die Frage nach menschlicher Urteilskraft betrifft nicht nur Wissen und Fachkompetenz.

Sie betrifft auch die Qualität unserer Beziehung zum Gegenstand einer Entscheidung.

Der Soziologe Hartmut Rosa bietet hierfür einen Deutungsrahmen, keine verwaltungsrechtliche Begründung. Er beschreibt Resonanz nicht als bloße Zustimmung oder Harmonie, sondern als eine Form der Weltbeziehung, in der etwas uns anspricht, irritiert oder verändert. Erkenntnis entsteht dann nicht allein durch die Verarbeitung von Informationen, sondern durch einen lebendigen Bezug zur Welt.

Gerade hierin liegt eine Grenze KI-gestützter Systeme. Sie können Informationen verarbeiten, Muster erkennen und Texte erzeugen. Sie treten jedoch nicht selbst in Beziehung zur Welt.

Für Verwaltung, Wissenschaft und Politik bedeutet dies: Je stärker KI zur Vorbereitung von Entscheidungen eingesetzt wird, desto wichtiger wird die Frage, wie der Bezug zu den realen Menschen, Orten, Landschaften und Schutzgütern erhalten bleibt, über die entschieden wird.

Ein Fluss ist mehr als ein Datensatz. Ein Wald ist mehr als eine Fläche. Ein Schutzgut ist mehr als ein Parameter innerhalb eines Modells.

Urteilskraft entsteht nicht allein aus Daten.

Sie entsteht aus Wissen, Erfahrung, Verantwortung und einem lebendigen Weltbezug.

Diese Perspektive ist anschlussfähig an Überlegungen zur sozialen Energie, ohne diese als abgeschlossene Theorie vorauszusetzen: Aufmerksamkeit, Verantwortung und Handlungsfähigkeit entstehen nicht allein aus Information, sondern aus lebendigen Beziehungen zwischen Menschen, Institutionen und ihrer Mitwelt.

Transparenz braucht Verfahren

Vielleicht liegt genau hier die eigentliche Chance der aktuellen Debatte.

Je stärker automatisierte Systeme in Verwaltungsverfahren eingesetzt werden, desto wichtiger werden nachvollziehbare Prüfschritte, dokumentierte Abwägungen und transparente Entscheidungsgrundlagen.

Dies gilt besonders dort, wo ökologische Schutzpflichten betroffen sind.

Wenn KI künftig Entscheidungen vorbereitet oder in standardisierten Bereichen automatisierte Entscheidungen ermöglicht, benötigt der Rechtsstaat nachvollziehbare Standards dafür, wie Ermessen ausgeübt und dokumentiert wird. Schutzgüter, Alternativen, Prognosen, Unsicherheiten und kumulative Wirkungen müssen erkennbar bleiben – nicht nur für Behörden, sondern auch für Gerichte und Bürgerinnen und Bürger.

Die aktuelle Diskussion verweist damit auf eine Aufgabe, die weit über die Digitalisierung hinausgeht: die Entwicklung strukturierter Verfahren, mit denen komplexe Entscheidungen nachvollziehbar gemacht werden können.

Ansätze hierfür entstehen inzwischen in unterschiedlichen fachlichen Kontexten. Sie reichen von erweiterten Dokumentationspflichten über Plausibilitätskontrollen bis hin zu strukturierten Prüfrastern für ökologische Schutzpflichten.

Die Zukunft des Verwaltungsrechts wird möglicherweise nicht daran entschieden, wie leistungsfähig Künstliche Intelligenz wird.

Sondern daran, ob staatliche Entscheidungen rechtmäßig, transparent, überprüfbar, gleichbehandelnd und verantwortbar bleiben.

Gerade im Bereich ökologischer Schutzpflichten könnte dies von besonderer Bedeutung sein. Denn dort geht es nicht allein um die Anwendung bestehender Regeln, sondern um die Fähigkeit staatlicher Institutionen, unter Bedingungen wachsender ökologischer Unsicherheit verantwortliche Entscheidungen zu treffen.

Quellen

• Markus Sehl: „Ermessen? Pah, das soll die KI machen“, Legal Tribune Online (LTO), 18.06.2026.
• § 35a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG).
• Art. 20a Grundgesetz.
• Entwurf des Bayerischen 5. Modernisierungsgesetzes, Bezugnahme nach Darstellung im LTO-Beitrag vom 18.06.2026.
• Hartmut Rosa: Resonanz. Eine Soziologie der Weltbeziehung. Suhrkamp, Berlin 2016.
• Hartmut Rosa: Unverfügbarkeit. Residenz Verlag, Salzburg/Wien 2018.
• Donella H. Meadows: Thinking in Systems. A Primer. Chelsea Green Publishing, 2008.
• Aussagen von Mario Martini und Helmut Birner gemäß dem genannten LTO-Beitrag.

Lizenzhinweis

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Struktur und Teile der Formulierung dieses Textes wurden mithilfe mehrerer KI-Systeme, insbesondere GPT/OpenAI, Gemini/Google und Claude/Anthropic, entwickelt. Inhaltliche Verantwortung: Hans Leo Bader. (CC BY-NC-SA 4.0)

Bild: In Kooperation mit KI-generiert mit DALL·E (OpenAI) – Lizenz: CC BY-NC-SA 4.0.